核心提要：2020年第七次全国人口普查显示，我国60岁及以上人口约有2.64亿，占总人口的18.7%。面对人口老龄化的严峻形势，本课题组在认真调研基础上，深入了解咸宁市社区居家养老服务需求与供给情况，并针对咸宁市养老服务面临的问题与挑战，提出了相关建议和措施。

  一、咸宁市居家社区养老服务概况

  2016年咸宁市被确定为第一批国家级医养结合试点单位，2019年又成功申报全国第四批居家和社区养老服务改革试点，2020年顺利通过民政部改革试点成果验收。在制度上，咸宁市已经初步构建了以居家为基础、社区为依托、机构为补充，医养相结合的现代养老服务体系，先后印发了一系列涉老政策指导文件，为居家社区养老服务发展提供了制度性和发展性保障；在财政上加大了对养老服务体系建设的支持力度，加强专项资金使用管理，建立了城乡居家社区养老服务设施建设运营经费县、乡、村三级负担机制；在“医养结合”建设上了取得了一定成效，形成了“签约医、医融养 、养办医、医入户”为构架的医养结合四种模式，培育健康九九医养结合连锁化社区居家养老服务中心等综合功能的本土社区养老服务机构；养老服务人才队伍建设上注重强化家庭养老功能，开展“百千万”养老人才队伍建设工程，即百名养老院院长、千名护士、万名孝子培训活动，加强了局校合作，与湖北科技学院签订了养老服务护理员队伍建设战略合作协议，建立了养老服务局校长期合作关系，实施家庭尽责工程，提升家庭养老服务能力。

  二、咸宁市居家社区养老服务面临的问题和挑战

  （一）养老服务供给主体单一，政府统筹协调有待加强。从咸宁市实践来看，目前养老服务主要还是依靠政府的扶持，社会组织参与热情低、提供养老服务动力不足，养老服务多元供给主体的体系尚未完全形成。同时养老服务涉及的相关职能部门较多，各部门各有分工，也存在职责交叉，政府部门统筹协调有待加强

  （二）筹资渠道较为单一，普惠型民办养老机构发展能力亟待提升。现阶段，社区居家养老服务的主要资金来源是政府财政投入，资金来源渠道较为单一，各种支持力度也并不充足。

  （三）居家社区养老服务中社区依托作用不明显

  1、居家社区养老服务运营难，供需矛盾凸显。咸宁市居家社区养老服务发展相对滞后，以前更侧重于兜底对象的机构养老，居家社区养老起步晚、投入少、运营较差，尤其缺乏社区嵌入式、小型化、专业化、连锁化养老机构。再加上社区照护人力资源配置远远不足，服务质量偏低，心理疏导和精神慰藉的服务较为匮乏，有的社区养老床位闲置、有的直接关停，服务站、照料点名存实亡，浪费了社区资源，而导致社区的依托作用并没有发挥出来，无法适应日趋多元的老龄护理需求。

  2、医养结合建设有待进一步完善。本次调研中发现，虽然咸宁市从2016年开始陆续开展了“签约医、医入户”等服务，但与老年人需求还有不少差距，社区居家养老医养结合的供给和需求存在错位。一是老年人对社区卫生服务机构医护人员提供的健康服务存在社区居家不接受、不信任的情况，导致医养服务利用率不高；二是社区卫生服务中心提供的基本公共卫生服务比较固定，缺乏个性化设计，失能失智老人服务、临终关怀服务等方面的资源较缺乏；三是社区卫生服务机构的工作量多、任务繁重，社区基层卫生需求大，但医养专业人员缺乏，资金投入不足，医养结合的长效机制尚未形成。

  （四）养老服务队伍建设与服务需求不相适应。截止2020年底，咸宁市失能、失智老人8.2万，占老年人总数的16.06%，根据相关标准，一个养老机构长期为老人提供服务，至少需要按照1：6的比例配置护理员，对于失能半失能的老人，需要按照1：3配备护理员，而目前全市养老护理员仅有986人，养老护理人员的缺口大。同时养老护理人员存在“三大三低”的特征，无法满足一些特定群体对于高质量医疗护理的需求。

  三、推进居家社区养老服务的建议

  （一）统筹规划，加强顶层设计，加快健全基本养老服务制度。政府要高度重视养老服务体系规划，要建立养老服务决策咨询机制，打造咸宁养老服务的“思想库”“智囊团”。加强分层设计，分类管理，完善制度配套。在制度层面，要做好居家社区养老与其他传统养老方式的有效衔接，配套好制度分层设计。在管理层面，要根据不同人员进行内部分类，针对不同类别人员开展不同层次的服务，以满足各类老年人的多方面需求。

  （二）构建社会化服务体系

  1、完善养老服务供给体系，鼓励社会力量参与居家社会养老服务。一要加大宣传引导，加强社会舆论建设，推广政府和社会资本合作模式，营造良好的慈善和投资环境。同时提高社会老年人对社区养老服务的认知度，引导老年人树立购买服务的消费意识，激发市场活力。二要放宽准入机制，运用市场力量，与社区、社会组织建立产业化合作模式，培育扶持居家和社区养老服务供应商。三要加大政策优惠力度。鼓励发展具备全托、日托、上门服务等综合功能的社区养老机构，在房租、用水用电价格上给予政策优惠。四要拓宽投资渠道，争取中央财政补助，开展城企联动普惠养老专项行动，引进一批有规模、有实力、有品牌的居家养老服务连锁企业。

  2、夯实家庭养老基础，提升居家养老能力。一要全面建立特殊和困难老年人基本服务制度。完善特殊和困难老人数据库，探索建立服务清单制度，提升精细化管理水平。二要倡导“孝文化”。提倡家属履行经济供养、生活照料、健康关心和精神关爱等义务，探索建立养老家庭责任落实制度，落实“家庭尽责工程”。三要推进老年人家庭实施适老化改造。对有改造意愿的失能半失能政府养老扶助对象应改尽改，引导普通社会老年人开展家庭适老化改造；开展失能、失智老年人家庭成员照护培训。为经济困难的高龄失能老人家庭提供喘息服务。五推进“家庭养老床位”建设，完善补贴、监管等配套政策。

  3、增强社区养老效能，推动老年宜居社区创建。要加强社区在养老服务中的依托作用，深入实施国家居家和社区基本养老服务提升行动项目，大力促进社区治理和服务与居家社区养老服务深度融合，积极打造老年宜居社区；加大对养老服务组织发展的扶持力度，推动护理型居家社区养老综合服务中心建设，加快养老综合体、嵌入式社区养老机构建设，持续完善城市社区居家养老服务“15分钟服务圈”；开展老年友好型社区建设。推进失能老年人社区帮扶，整合社会资源拓展养老服务市场，不断增强自我造血功能。

  （三）推动养老服务品质提升，有效满足老年人需求

  1、加强社区居家养老“医养结合”服务。推进社区嵌入式医养结合服务模式发展，加快医护型社区居家养老服务机构建设，促进新建或改扩建的基层医疗卫生机构与社区居家养老服务中心、养老机构统筹规划、毗邻建设，鼓励医疗卫生机构为居家失能老年人提供家庭病床、巡诊等上门医疗服务；进一步摸清高龄老人，失能、半失能老人养老服务需求和养老、医疗资源的分布情况，统筹做好养老机构和医疗机构建设的规划衔接；鼓励企事业单位、社会组织、个人等社会力量投资社区养老服务设施建设，促进“医养康养”深度融合，拓展社区居家养老服务功能。提供助餐、助行、助浴、助医和看护、照料、陪伴等多元养老服务内容。要以健康管理为中心，依托社区卫生服务中心，实行签约服务，为老年人开展健康教育、预防保健、疾病治疗、康复护理和心理咨询等各项服务。

  2、重视长期护理服务能力建设。一要优先重点发展护理型养老机构，市区需设立专门的养老护理院；二要提升基层“医养结合”的服务能力，支持基层医疗卫生机构利用闲置床位和资源建设老年长期护理机构；三要鼓励养老服务机构建设失能（失智）老年人照护服务专区；四要积极尝试建立长期护理保险制度，提高老年人长期护理支付能力。

  3、加快养老服务人才队伍建设。加大养老服务医疗护理人员培训力度。在高等院校和职业技术学校开设养老服务和护理专业，加快培养老年医学、康复、护理、营养、心理和社会工作等专业人才。鼓励高校毕业生特别是医疗护理专业毕业生到医养服务机构就业。开展“最美养老护理员”等养老服务专业人员的评选活动，统筹养老服务人员的培养培训、职业规划、薪酬激励等各个环节。

  4、全面推进居家和社区智慧养老，提升养老服务智能化水平。一要继续拓展12349居家养老服务信息平台的养老服务功能。二要加强数据库的管理，摸索数据互通共享机制；三要推进智能养老设备产业发展。四要提高老年群体信息化水平。五要创新线上线下服务模式。

  （四）加强养老服务监管，建立养老服务长效机制

  1、深化养老服务标准建设，推进居家和社区养老服务标准化、规范化。探索建立居家社区养老服务规范，积极开展养老服务机构标准化建设，全面实施养老服务机构等级评定。

  2、建立健全养老服务机构质量考核和绩效评价制度。引入第三方监管机构定期对养老服务机构的人员配备、设施设备条件、管理水平、服务质量、服务对象满意度、社会信誉等事项进行综合评估。

  3、加强公众监督，建立长效监管机制。政府应为民众设立畅通的意见反馈渠道，要鼓励社会公众参与到养老服务管理中，培养公众的权利意识，积极引导公众表达养老需求和反馈服务意见，为政府改进服务供给工作奠定基础。同时也要借助民众力量进行社会监督，促进社区养老服务实现效用最大化。

  课题组组长：胡素云 李彦斌

  课题组成员：舒凯 张登建 袁艳 涂小丰 郝涛 李斌 李春晓 胡斌 程涛 孟梁芳